Mitygacja

Co to jest mitygacja

Pod pojęciem mitygacji rozumie się działania mające na celu zapobieganie lub ograniczanie emisji gazów cieplarnianych^[1]. Działania te koncentrują się w głównej mierze na poprawie efektywności energetycznej, zwiększaniu udziału energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto, sekwestracji (wychwytywaniu i bezpiecznym składowaniu CO₂) jak również zmniejszeniu energochłonności sektorów gospodarki.

Znaczący wkład w rozwój regulacji prawnych z zakresu redukcji emisji i szeroko pojmowanej ochrony klimatu miał wzrost świadomości wspólnoty międzynarodowej odnośnie wpływu zmian klimatycznych na rozwój ludzkości i ekosystemów. To właśnie regulacje międzynarodowe dały początek szerokiej aktywności państw i organizacji regionalnych (takich jak Unia Europejska) w zakresie wysiłków mających na celu ograniczenie emisji.

Poniżej wskazano jedynie kluczowe regulacje z obszaru przeciwdziałania zmianom klimatu na poziomie międzynarodowym, unijnym i krajowym.

^[1] Gazami cieplarnianymi są: dwutlenek węgla (CO₂), metan (CH₄), podtlenek azotu (N₂O), fluorowęglowodory (HFC), perfluorowęglowodory (PFC), sześciofluorek siarki (SF₆) oraz trójfluorek azotu (NF₃₎.

Obowiązujące regulacje

(Ostatnia aktualizacja wpisu: 24.03.2021 r.)

Podstawowym aktem prawa międzynarodowego regulującym problematykę podejmowania globalnych działań na rzecz łagodzenia zmian klimatu jest Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu z 9 maja 1992 r. (Dz. U. 1996, Nr 53, poz. 238) Zgodnie z art. 2 Konwencji, jej podstawowym celem jest ustabilizowanie koncentracji gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie, który zapobiegałby niebezpiecznej antropogenicznej ingerencji w system klimatyczny, poprzez zachęcanie Stron Konwencji do podejmowania wysiłków redukcyjnych. Jednak pierwszym dokumentem, który faktycznie nakładał na Strony Konwencji konkretne zobowiązania w zakresie redukcji emisji był, uzupełniający postanowienia Konwencji, Protokół z Kioto z 11 grudnia 1997 r. (Dz. U. 2005, Nr 203, poz. 1684). nktu widzenia zobowiązań redukcyjnych istotny jest załącznik B do Protokołu, w którym określono ilościowe ograniczenia i redukcje emisji w latach 2008-2012 przyznane każdej Stronie załącznika I do Konwencji, w tym Polsce.

Na uwagę zasługuję fakt, iż 8 grudnia 2012 r. Konferencja Stron Konwencji przyjęła w Ad-Dausze Poprawkę dauhańską do Protokołu z Kioto, która wprowadziła w latach 2013-2020 drugi okres rozliczeniowy dla Stron Protokołu (tym samym Poprawka przedłuża okres obowiązywania Protokołu). Poprawka dauhańska zmienia Załącznik B do Protokołu z Kioto ustanawiając na lata 2013-2020 nowe zobowiązania redukcyjne wyrażone jako procent emisji z roku lub okresu bazowego lub procent emisji z roku referencyjnego. Dodatkowo poprawka rozszerza katalog gazów cieplarnianych, określonych w Załączniku A do Protokołu, o trójfluorek azotu. Poprawka weszła w życie w dniu 31 grudnia 2020 r. Na dzień 24 marca 2022 r. instrumenty zatwierdzające Poprawkę złożyło 147 państw, w tym Polska.  

12 grudnia 2015 r. w Paryżu osiągnięto nowe światowe porozumienie odnośnie wysiłków jakie wspólnota międzynarodowa ma podejmować w kierunku dalszego przeciwdziałania zmianom klimatu. Jednym z celów Porozumienia paryskiego (Dz. U. 2017, poz. 36) jest ograniczenie wzrostu średniej temperatury globalnej do poziomu znacznie niższego niż 2°C powyżej poziomu przedindustrialnego oraz podejmowanie wysiłków mających na celu ograniczenie wzrostu temperatury do 1,5°C powyżej poziomu przedindustrialnego. Porozumienie weszło w życie 4 listopada 2016 r. i na dzień 24 marca 2022 r. jego stronami są 193 państwa, w tym Polska. 

Podstawę unijnych wysiłków na rzecz redukcji emisji gazów cieplarnianych, będących jednocześnie realizacją międzynarodowych zobowiązań Unii i jej państw członkowskich w dziedzinie przeciwdziałania zmianom klimatu, stanowią przede wszystkim: Europejskie prawo o klimacie^[1], dyrektywa 2003/87/WE^[2] (dyrektywa ETS) oraz rozporządzenie 2018/842 (tzw. rozporządzenie ESR) ^[3], które zastąpiło poprzednio obowiązującą decyzję 2009/406/WE^[4],  (tzw. decyzję ESD).

Europejskie prawo o klimacie sformułowało dla UE cel neutralności klimatycznej na 2050 rok  i pośrednie cele redukcyjne na drodze do osiągnięcia tej neutralności. Wyjaśnienie wymaga, że cel neutralności klimatycznej na rok 2050 został wyznaczony dla UE jako całości. Natomiast każde z państw członkowskich musi wnieść wkład w realizację tego celu unijnego (natomiast niekoniecznie poszczególne państwa członkowskie mają osiągnąć neutralność klimatyczną w tym terminie). Cel neutralności klimatycznej jest wyznacznikiem działań regulacyjnych, w tym wniosków prawodawczych opracowywanych przez KE. W polityce ochrony klimatu wyznaczanie celów redukcyjnych zawsze jest centralnym elementem sfery regulacyjnej, któremu podporządkowane są wszystkie działania prawne i polityczne podejmowane przez organy władzy ustawodawczej i wykonawczej. Po przyjęciu Europejskiego prawa o klimacie, Komisja zaczęła korzystać ze swoich uprawnień regulacyjnych zmierzających do zapewnienia realizacji pierwszego celu pośredniego na drodze do neutralności klimatycznej tj. celu redukcyjnego na poziomie co najmniej 55% redukcji emisji CO2 w roku 2030. Dnia 14 lipca 2021 r. KE udostępniła opinii publicznej pakiet wniosków regulacyjnych znanych pod wspólną nazwą „Gotowi na 55” (‘Fit for 55’). Te wnioski prawodawcze obecnie są procedowane.

Dyrektywa 2003/87/WE, powołuje unijny system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (tzw. EU ETS). Podstawowym założeniem tej dyrektywy jest tworzenie efektywnych zachęt do redukcji emisji m. in. poprzez wyznaczenie całkowitego pułapu emisji, którego odzwierciedleniem jest liczba uprawnień do emisji, pozostawiona do dyspozycji uczestnikom systemu (przedsiębiorcom prowadzącym instalacje oraz operatorom statków powietrznych objętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji – EU ETS) w całym okresie rozliczeniowym (obecnie, od roku 2021 – dziesięcioletnim, poprzednio ośmioletnim – 2013-2020), tzw. model cap and trade. Ograniczona pula uprawnień do emisji w powiązaniu ze stale zmniejszającą się liczbą uprawnień przydzielanych w sposób nieodpłatny, a także pozbawienie niektórych sektorów (np. sektor wytwarzania energii elektrycznej) możliwości nieodpłatnego przydziału uprawnień i objęcie tych instalacji pełnym systemem aukcyjnym (konieczność zakupu uprawnień do emisji na aukcjach lub na rynku wtórnym), składają się na wspomniany system zachęt do ograniczania emisji. Dodatkowym czynnikiem motywacyjnym są nadzwyczajne interwencje regulatora polegające na wycofywaniu z rynku dużych wolumenów uprawnień do emisji i kierowaniu ich do tzw. rezerwy stabilności rynkowej (market stability reserve – MSR). Wszystkie działania skierowane na ograniczanie puli dostępnych uprawnień do emisji (i podnoszenie ceny uprawnień dostępnych na rynku) są czynnikiem motywującym do zmian technologicznych w kierunku technologii niskoemisyjnych. Dyrektywa 2003/87 określa również zasady monitorowania wielkości emisji i sprawozdawczości w tym zakresie, a także wymagania dotyczące rozliczania emisji.

Z kolei przedmiotem Rozporządzenia ESR jest ustanowienie obowiązków państw członkowskich UE w odniesieniu do ich minimalnych wkładów w realizację unijnego celu polegającego na redukcji emisji gazów cieplarnianych z sektorów nieobjętych reżimem systemu EU ETS w okresie od 2021 r. do 2030 r. oraz przyczynienie się do osiągnięcia celów Porozumienia paryskiego. Rozporządzenie to ma zastosowanie do emisji gazów cieplarnianych pochodzących z tzw. sektorów non-ETS, takich jak: transport, rolnictwo, odpady oraz emisje przemysłowe nieobjęte EU ETS. ESR określa procentowo redukcje emisji gazów cieplarnianych objętych rozporządzeniem przez poszczególne państwa członkowskie w 2030 r. w porównaniu z poziomem tych emisji w 2005 r. oraz upoważnia Komisję Europejską do przyjmowania aktów wykonawczych określających dla każdego państwa członkowskiego roczne limity emisji na okres od 2021 r. do 2030 r. wyrażone w tonach ekwiwalentu CO2. ESR przewiduje również możliwość skorzystania przez państwa, które mają trudności z osiągnięciem swojego celu w zakresie emisji gazów cieplarnianych na 2030 r. z określonych elastyczności przewidzianych w tym rozporządzeniu. 

Ponadto w Unii obowiązuje tzw. rozporządzenie LULUCF^[5] dotyczące sektora użytkowania gruntów, zmiany użytkowania gruntów, leśnictwa, który to sektor stanowi osobny filar w ramach polityki przeciwdziałania zmianie klimatu. Rozporządzenie określa zobowiązania redukcyjne państw członkowskich UE w zakresie ww. sektora, przyczyniające się do osiągnięcia celów Porozumienia paryskiego i do realizacji unijnego celu redukcji emisji gazów cieplarnianych w okresie od 2021 r. do 2030 r. Ponadto rozporządzenie ustanawia zasady rozliczania emisji i pochłaniania w odniesieniu do LULUCF i sprawdzania wypełniania przez państwa członkowskie tych zobowiązań.

Zasady realizacji przez Polskę obowiązków związanych z funkcjonowaniem EU ETS oraz non-ETS określają w polskim prawie dwa podstawowe akty prawne tj. ustawa z dnia z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1077, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z 2021 r. poz. 332, z późn. zm.), jak również wydane do tych ustaw przepisy wykonawcze. Ustawa o systemie handlu określa m. in. obowiązki polskich uczestników systemu EU ETS tj. instalacji oraz operatorów statków powietrznych, a także reguluje zasady funkcjonowania systemu, przydziału uprawnień oraz zadania podmiotów administrujących systemem i organów sprawujących nad nim nadzór. Z kolei ustawa o systemie zarządzania emisjami reguluje zagadnienia dotyczące m.in. funkcjonowania Krajowego systemu bilansowania i prognozowania emisji, zasad zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, zarządzania krajowym limitem emisji gazów cieplarnianych nieobjętych systemem handlu uprawnieniami do emisji (system non-ETS), a także zadania Krajowego ośrodka bilansowania i zarządzania emisjami, który realizuje szereg zadań publicznych w obszarze emisji i administrowania unijnym systemem handlu przydziałami do emisji w Polsce. Zadania Krajowego ośrodka bilansowania i zarządzania emisjami realizuje Instytut Ochrony Środowiska – Państwowy Instytut Badawczy w Warszawie. 

Bardziej szczegółowy opis wymienionych wyżej aktów prawnych Czytelnik znajdzie w Bazie aktów prawnych link: https://klimada2.ios.gov.pl/view-pokaz-akty-prawne/

^[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 z dnia 30 czerwca 2021 r. ustanawiające ramy na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmieniające rozporządzenie (UE) 2018/1999 (Europejskie prawo o klimacie; Dz. Urz. UE L 243 z 9.07.2021, str. 1).

^[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. U. L 275 z 25.10.2003 str. 32-46, ze zm.)

^[3] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/842 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie wiążących rocznych redukcji emisji gazów cieplarnianych przez państwa członkowskie od 2021 r. do 2030 r. przyczyniających się do działań na rzecz klimatu w celu wywiązania się z zobowiązań wynikających z Porozumienia paryskiego oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 525/2013 (Dz. U. L 156 z 19.06.2018, str. 26-42)

^[4] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. L 140 z 5.6.2009 str. 136-148, ze zm.)^[5] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/841 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie włączenia emisji i pochłaniania gazów cieplarnianych w wyniku działalności związanej z użytkowaniem gruntów, zmianą użytkowania gruntów i leśnictwem do ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 i zmieniające rozporządzenie (UE) nr 525/2013 oraz decyzję nr 529/2013/UE (Dz. U. L 156 z 19.06.2018 str. 1)

Źródło: https://klimada2.ios.gov.pl/