Unijna polityka przeciwdziałania zmianom klimatu obecnie dynamicznie się zmienia. Unia Europejska stawia sobie kolejne ambitne cele w dziedzinie ograniczenia zmian klimatu, a następnie przyjmuje polityki i środki zmierzające do realizacji tych celów. Wśród tych środków kluczowe znaczenie ma stanowione przez Unię prawo. Działania Unii Europejskiej na rzecz ochrony klimatu można podzielić na pewne etapy (okresy), które podporządkowane są realizacji  kolejnych unijnych celów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych. Cele te realizowane są w wyznaczonej perspektywie czasowej, którą określa się mianem okresu rozliczeniowego. Okresy te miały w historii różną długość. Obecny okres rozliczeniowy (trzeci), który dobiega końca w 2020 r. liczy 8 lat, kolejny okres rozliczeniowy (czwarty) obejmujący lata 2021-2030, będzie z kolei liczył 10 lat^[1].  Cele w zakresie redukcji emisji określane były najczęściej w drodze konkluzji Rady Europejskiej. W takiej formie cele w zakresie redukcji emisji ustalono w 2014 r. w odniesieniu do rozpoczynającego się w przyszłym roku okresu rozliczeniowego 2021-2030^[2]. Cel redukcyjny w zakresie emisji gazów cieplarnianych wyznaczono na poziomie 40% w porównaniu do emisji z roku 1990. Ponadto, tak jak w przypadku celu na rok 2020, jego realizacja została rozdzielona na dwie składowe: cel dla sektorów objętych unijnym systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych EU ETS (-43% w porównaniu do 2005 r.) oraz cel dla sektorów będących poza tym systemem, tj. tzw. sektorów non?ETS (-30% w porównaniu do 2005 r.). Jednak już w grudniu 2019 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat Europejski Zielony Ład, w którym jako główny cel wskazano osiągnięcie neutralności klimatycznej w Unii Europejskiej w perspektywie do 2050 r. Zgodnie z tym dokumentem nowy cel redukcji emisji gazów cieplarnianych dla Unii Europejskiej na 2030 r. powinien zawierać się w przedziale od 50% do 55% w porównaniu do roku 1990, co stanowi istotne podwyższenie wysiłków redukcyjnych, którym będą musiały sprostać państwa członkowskie w stosunku do obowiązującego dotąd celu wynoszącego 40% ^[3].

Jak wspomniano głównym środkiem osiągania przez Unię przyjmowanych celów redukcyjnych jest stanowione przez nią prawo. Prawo to kreuje system narzędzi, przy pomocy których państwa członkowskie realizują cele wyznaczane przez prawo unijne^[4]. Wyznaczaniu kolejnych celów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych towarzyszy dostosowywanie istniejących narzędzi lub tworzenie nowych rozwiązań, które mogłyby wspierać wysiłki państw członkowskich i objętych regulacjami przedsiębiorstw w działaniach na rzecz ograniczania emisji gazów cieplarnianych. W nowym okresie rozliczeniowym (2021-2030), system prawa unijnego w dziedzinie ochrony klimatu jest reformowany na niespotykaną dotąd skalę. Fragmentaryczne dotąd regulacje w dziedzinie polityki klimatycznej zaczynają ewoluować w kierunku prawa klimatycznego Unii Europejskiej jako nowej dziedziny prawa unijnego. Zawęża się również zakres swobody regulacyjnej państw członkowskich, prawodawca unijny w wielu obszarach postawił na model unifikacji prawa w miejsce dotychczasowego modelu harmonizacji regulacji na poziomie wspólnotowym. Harmonizacja zakłada ograniczoną ingerencję prawa unijnego w sferze kształtowania krajowych porządków prawnych, nakładając na państwa członkowskie jedynie obowiązek dostosowania prawa krajowego do normy unijnej w takim zakresie, który jest konieczny do osiągnięcia rezultatu założonego przez prawodawcę unijnego. Z kolei celem unifikacji jest wprowadzenie jednakowych pod względem materialnym przepisów we wszystkich państwach członkowskich. Unifikacja prowadzi do ujednolicania reguł na poziomie wspólnotowym, które stają się częścią krajowych porządków prawnych.^[5] Narzędziem, które prowadzi do unifikacji systemów prawnych w obrębie Unii Europejskiej jest rozporządzenie unijne, zaś podstawowym narzędziem harmonizacji – dyrektywa.

Zmiany prawa mające na celu realizację nowych unijnych celów w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych częściowo już zostały przyjęte, a część z nich jest jeszcze w trakcie procedury legislacyjnej. Przepisy te wymagają wdrożenia do polskiego porządku prawnego. W związku z powyższym, eksperci Centrum Studiów Prawno-Klimatycznych opracowali szereg koncepcji regulacyjnych mających na celu transpozycję lub wykonanie unijnych przepisów w dziedzinie polityki klimatycznej w polskim porządku prawnym. Propozycje te  zostały przedstawione Ministerstwu Klimatu i Środowiska do ewentualnego wykorzystania:

1. przepisy uzupełniające  transpozycję dyrektywy 2018/410^[6] – dyrektywy reformującej unijny system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (tzw. EU ETS) w  okresie rozliczeniowym 2021-2030. EU ETS stanowi w ocenie Komisji Europejskiej kluczowy instrument realizacji polityki przeciwdziałania zmianom klimatu. Obejmuje on emisje niektórych gazów cieplarnianych tj. dwutlenku węgla (CO₂), podtlenku azotu (N₂O) oraz perfluorowęglowodorów (HFCs). Systemem objęte są określone rodzaje działań prowadzonych w instalacjach (spełniających określone parametry progowe odnoszone do mocy lub zdolności produkcyjnych instalacji), a także operacje lotnicze wykonywane przez operatorów statków powietrznych. Cele polityki klimatycznej są w ramach EU ETS osiągane poprzez ustanowienie ogólnoeuropejskiego limitu emisji (tzw. cap), którego odzwierciedleniem jest liczba uprawnień do emisji, która w danym okresie rozliczeniowym będzie  dostępna na unijnym rynku uprawnień do emisji.^[7] Założenie to modyfikują również pewne mechanizmy interwencyjne, w szczególności mechanizm związany z wprowadzeniem tzw. rezerwy stabilności rynkowej, którego celem jest sterowanie podażą uprawnień do emisji na unijnym rynku w celu utrzymywania odpowiednio wysokiej ceny na uprawnienia (szerzej na temat systemu EU ETS można przeczytać tutaj). W nowym okresie rozliczeniowym 2021-2030 system EU ETS będzie w dalszym ciągu  reformowany. Reforma obejmie m.in. zmianę zasad przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w kierunku jeszcze ściślejszej kontroli nad sposobem gromadzenia i raportowania danych, na podstawie których dochodzi do określenia przydziału uprawnień do emisji,  ustanowienie nowego modelu wsparcia transformacji w kierunku gospodarki niskoemisyjnej w wybranych państwach członkowskich UE, wprowadzenie zakazu wykorzystywania uprawnień do emisji wydawanych na kolejne okresy rozliczeniowe do rozliczania emisji z poprzedniego okresu rozliczeniowego itd.).
2. przepisy wprowadzające do  ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych^[8] przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/331 dotyczące niektórych zagadnień  związanych z przydziałem uprawnień do emisji w nowym okresie rozliczeniowym tj. przepisów o zmianie ostatecznej rocznej liczby uprawnień do emisji ze względu na zmiany związane z działaniem instalacji,  o zrzeczeniu się przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, przepisy umożliwiające określenie przydziału uprawnień do emisji dla instalacji nowej;^[9]
3. przepisy zapewniające wykonanie rozporządzenia Komisji nr 2019/1842^[10]. Rozporządzenie  ustanawia jednolite w całej Unii kryteria i zasady przeprowadzania dostosowania przydziałów darmowych uprawnień do emisji w okresie rozliczeniowym 2021-2030. Warto bowiem odnotować, że jednym z założeń przydziału uprawnień do emisji w EU ETS jest regularne dostosowywanie tych przydziałów do zmieniających się potrzeb poszczególnych instalacji (poziomów działalności). Jeśli instalacja ogranicza w danym roku produkcję, w ślad za tym idzie zmniejszenie liczby uprawnień, które instalacja otrzymuje w kolejnym roku, tak aby również w ten sposób tworzyć zachęty do ograniczania emisji (eliminowanie nadwyżek przydziałów uprawnień). W ten sposób mechanizm przydziału uprawnień do emisji jest ściśle powiązany z bieżącym analizowaniem sytuacji w instalacjach, które zobligowane są do dostarczania szczegółowych raportów na temat wielkości produkcji, przepływów ciepła pomiędzy instalacjami, które podlegają niezależnej weryfikacji. Na podstawie tych danych organy państwa mają oceniać, czy zachodzi potrzeba dostosowania przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, a jeśli informacje przekazywane przez prowadzących instalacje budzą zastrzeżenia, dokonują zachowawczego oszacowania wartości parametrów, które są podstawą określenia przydziału uprawnień;
4. propozycję założeń i propozycję przepisów dotyczących funkcjonowania w Polsce Funduszu Modernizacyjnego. Finansowanie inwestycji ze środków Funduszu zostało zaplanowane na lata 2021-2030. Jego najważniejszym celem jest wsparcie wykonania ustalonego na forum Unii Europejskiej celu redukcji gazów cieplarnianych o 40 % w 2030 r. w porównaniu do 1990 r. Fundusz Modernizacyjny powstał z myślą o państwach członkowskich, których PKB per capita było w 2013 roku niższe niż 60% średniej UE. Korzystać z niego może dziesięć państw z Europy Środkowej i Wschodniej, w tym Polska. Środki Funduszu zostaną przeznaczone na modernizację systemu energetycznego i poprawę efektywności energetycznej w państwach członkowskich będących jego beneficjentami. Fundusz Modernizacyjny zasilą środki pochodzące ze sprzedaży uprawnień do emisji stanowiących 2 proc. całkowitej puli unijnej. Ich wartość w zależności od popytu na uprawnienia i ich cen rynkowych, a także wahań kursów walut, sięgnie od 2-4,8 mld euro. Niezależnie od przygotowania własnych założeń i propozycji przepisów, w ramach projektu oceniono również koncepcję funkcjonowania Funduszu Modernizacyjnego przygotowaną przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej;
5. przepisy dostosowujące polską ustawę z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji do rozporządzenia 2018/842 tj. tzw. rozporządzenia ESR^[11]. Rozporządzenie ESR dotyczy emisji gazów cieplarnianych w sektorach poza systemem EU-ETS w okresie 2021-2030. Rozporządzenie ESR zastąpiło obowiązującą w poprzednim okresie decyzję 406/2009/WE^[12];
6. uwagi i propozycje legislacyjne do projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz niektórych innych ustaw uwzględniające m. in. wejście w życie umowy pomiędzy Unią Europejską a Konfederacją Szwajcarską w sprawie powiązania ich systemów handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych przewidującą m. in. wzajemne uznawanie uprawnień do emisji wydanych w ramach obu systemów, decyzję delegowaną Komisji (UE) Nr 2020/1071 z dnia 18.05.2020 wdrażającą do unijnego porządku prawnego postanowienia wskazanej umowy w odniesieniu do operacji lotniczych jak również rozporządzenia delegowanego Komisji 2019/1603;
7. uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw przekazane w ramach konsultacji wewnątrzresortowych mającego na celu włączenie miejskich planów adaptacji do zmian klimatu do programów ochrony środowiska oraz uwzględniającego zagadnienia związane z oceną ryzyka klimatycznego i problematyką adaptacji do zmian klimatu w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowiska oraz w miejskich planach zagospodarowania przestrzennego.

Przygotowane projekty przepisów, założeń przepisów oraz ich uzasadnienie, przekazane zostały do Ministerstwa Klimatu i Środowiska. Decyzję o ich wykorzystaniu podejmie Kierownictwo Ministerstwa. Poniżej prezentowane są niektóre z wyników prac CSPK w zaprezentowanym obszarze.

Materiały do pobrania:

• Propozycje zmian do projektu ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i niektórych innych ustaw oraz uzupełnienia projektu o dalsze zmiany USZE i UETS (PDF 1.18 MB)
• Projekt dot. rozporządzenia 2018_842 ESR (PDF 0.77 MB)
• Projekt dot. rozporządzenia wykonawczego Komisji 2019_1842 o zmianach w poziomie działalności (PDF 0.62 MB)

[1] Pierwszy okres rozliczeniowy obejmował lata 2005-2007, zaś drugi okres rozliczeniowy lata 2008-2012.

[2] W październiku 2014 roku szefowie państw i rządów przyjęli ramy polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030. Jednym z jej celów było wówczas ograniczenie o co najmniej 40 proc. emisji gazów cieplarnianych (w stosunku do poziomu z 1990 r.). Powyższe cele mają służyć realizacji zobowiązań Unii Europejskiej wynikających z porozumienia paryskiego.

[3] Propozycję taką złożyła Komisja Europejska w ramach tzw. „Europejskiego Zielonego Ładu”, (ang. European Green Deal) stanowiącego projekt reform polityki klimatycznej Unii Europejskiej zaproponowany przez Komisję Europejską pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen.

[4] Kluczowym elementem i jednocześnie narzędziem osiągania celów unijnej polityki w zakresie ochrony klimatu jest europejski system handlu przydziałami do emisji, w którym Unia wykreowała jak dotąd największy na świecie rynek uprawnień emisyjnych dwutlenku węgla, który jest najważniejszym gazem cieplarnianym. Implikacje polityki klimatycznej widoczne są także w innych obszarach polityki środowiskowej, promowaniu wykorzystania przez państwa członkowskie odnawialnych źródeł energii, polityce efektywności energetycznej, promowaniu elektromobilności. Tak np. J. Bukowska, P. Świat, Cooperation between institutions of the European Union and its member states in the creation of climate protection policy, Review of European and Comparative Law vol. XXXVIII, 2019, s. 34.

[5] C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki , t. I, Warszawa 2000, s. 593.

[6] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/410 z dnia 14 marca 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu wzmocnienia efektywnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz inwestycji niskoemisyjnych oraz decyzję (UE) 2015/1814 (Dz. Urz. UE L 76 z 19.03.2018 , str. 3). Przepisy częściowo transponujące dyrektywę zostały włączone do ustawy nowelizującej ustawę o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych z dnia 4 lipca 2019 r. (ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1501).

[7] Uczestnicy systemu mają zagwarantowane prawo „przenoszenia” niewykorzystanych nadwyżek uprawnień do emisji na kolejne okresy rozliczeniowe, stąd pula uprawnień do emisji, która będzie dostępna na rynku może być wyższa od ogólnego limitu emisji przyjętego na dany okres rozliczeniowy,

[8] t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 136 z późn. zm.

[9] Zasadniczo przepisy rozporządzenia Komisji 2019/331 zostały w znacznej części wykonane w drodze ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. poz. 1501), jednakże z racji na potrzebę utrzymania niektórych regulacji obowiązującej ustawy z 2015 r. do końca 2020 r. należało odłożyć niektóre prace transpozycyjne na 2020 r.

[10] Rozporządzenie Komisji nr 2019/1842 z dnia 31 października 2019 r. ustanawiające zasady stosowania dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do dalszych ustaleń dotyczących dostosowań przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji ze względu na zmiany w poziomie działalności (Dz. Urz. UE L 282 z dnia 4.11.2019, str. 20).

[11] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/842 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie wiążących rocznych redukcji emisji gazów cieplarnianych przez państwa członkowskie od 2021 r. do 2030 r. przyczyniających się do działań na rzecz klimatu w celu wywiązania się z zobowiązań wynikających z Porozumienia paryskiego oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 525/2013 (Dz. Urz. UE L 156 z 19.06.2018, str. 26).

[12] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 406/2009/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 5.6.2009, s. 136).